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错位、越位到归位

(一)中级法院的概念:在我国,法院有普通法院与专门法院之别,因此,中级法院也包括普通中级法院和专门中级法院。根据1983年颁行的(后2005年经过修订)《中华人民共和国人民法院组织法》(以下简称《83年法院组织法》)第二十二之规定,中级人民法院包括:在省、自治区内按地区设立的中级人民法院;在直辖市内设立的中级人民法院;省、自治区辖市的中级人民法院;自治州中级人民法院。这些主要是普通中级法院。由于地改市,目前大部分地区已经完成了地改市,按地区设立的中级法院基本上都与所在地辖市的中级法院进行了合并,因而目前我国大部分普通中级法院基本上以省、自治区辖市的中级法院形态而存在。

此外,根据1954年1954年9月颁行的《人民法院组织法》(54年《人民法院组织法》),第二十六条明确规定设立军事法院、铁路运输法院、水上运输法院等专门人民法院,其组织由全国人大常委会另行规定。专门性法院的设立由此拉开序幕。但82年的《法院组织法》仅在第二条“中华人民共和国的审判权由下列人民法院行使:军事法院等专门人民法院” 和第二十八条“专门人民法院的组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定”对专门法院进行了简单规定。根据目前我国的司法实际,专门性法院包括铁路、海事、农垦、森林、军事和石油等法院。其中铁路运输和军事法院、森林法院均设立了中级法院,但海事法院仅有一级——全部为中级法院。

从历史来看,有关专门法院的法律规定和实际一直有差距,农垦法院、石油法院、矿山法院,其实也没有严格的法律依据。航空法院没有成立起来。因此,我国的中级法院亦有普通中级法院和专门性中级法院之别。所有的地级市均成立了一个中级法院,部分省会城市、重要中心城市还设立了铁路、海事或军事等专门性中级法院,也即部分地级市、省会城市拥有至少一个以上的中级法院,直辖市则均设立了2个以上的中级法院,其中重庆最多,共设立了5个中级法院以分别管辖各自的司法区域。这是我国中级法院的大致地理分布。根据民政部的相关统计数据,目前我国大约有287个地级市。也即至少我国有287个普通中级法院,加上直辖市设立的中级法院和海事、铁路等专门性中级法院,我国大约有300个左右的中级法院。

中级法院是我国四级法院体系的重要组成一环,根据权威数据显示目前我国共有3133个基层人民法院,10290个人民法庭,148555名基层法官。相比于3000多个基层法院,300个中级法院并不算多,仅占基层法院总数的十分之一左右,但相对于30余个高级法院而言,中级法院的规模又显得略为庞大。即我国中级法院总数不少,但仅占全国四级法院体系总数的10%左右。从中级法院所处的地理位置来看,中级法院因均处于地级市、省会城市乃至直辖市,其通常处于一定地域的中心城市、通讯交通便利、容易向内外获得并交换各种信息等环境条件方面,法官整体素质较高(相较于基层法院),案件总数不多,但类型较为全面(一方面来自于其自身所受理的一审案件,另一方面更主要源于基层法院的上诉案件)。

从中级法院所处的功能位置来看,中级法院在我四级法院体系中起着承上启下的关键作用,普通一审和上诉审功能,中级法院两者兼备,因为绝大多数的案件均在基层法院消化了(80%以上的案件在基层法院审理并被消化),相较于一审,中级法院更多的功能向上诉审倾斜。因为中级法院数量众多,分布广泛,又处于四级法院体系链条的中间位置,其承载着重要的沟通功能,承上启下,不仅负责对基层法院审判的指导和监督,亦传递着最高法院和高级法院的任务部署和工作方向。因而,从这个意义上来说,中级法院在我国四级法院链条中处于关键和枢纽位置,基层法院审判工作所面临的的困难和问题,最高法院和高级法院的工作部署与会议精神均从这里传递出去,放射向整个的法院网络。因此研究法院职能定位,中级法院绝对是绕不开的一环。因此,本文试想以中级法院这个研究样本作出研究原点,探寻我国法院职能的合理定位。

根据宪法的立法精神和82年《法院组织法》的规定,我国中级法院的职能主要包括审判、审判指导和审判监督三大权能。其中审判指导包括上诉审功能的行使,出台地区性审判指导意见,通过上诉审的发挥改判统一辖区内法律适用尺度,纠正基层法院的不当审判,审判监督则主要是以再审案件的审理为载体。

1、审判职能:根据82年《法院组织法》 第二十四条第(一)、(二)项:“中级人民法院审判法律、法令规定由它管辖的第一审案件;基层人民法院移送审判的第一审案件”的规定,中级法院作为四级法院体系链条的重要一环,中级法院本身作为一级法院,具有审判权能,审理法律规定的相关一审案件。即中级法院具有审判职能,通过行使法律赋予的审判权解决纷争,化解社会矛盾。当然根据本文笔者前述的分析,由于我国大部分的案件(80%以上)均在基层法院消化,中级法院群受理和审判的一审诉讼案件并不多。根据相关统计权威统计数据显示,深圳、广州等大城市的中级法院目前年均收案数已达3万件左右,也即是说,从整体上来看,中级法院群收案总数在整个四级法院体系中所占比重并不多,但随着诉讼社会(按照一国涉诉人口达到人口总数十分之一即为进入诉讼社会的标准,根据吉林省高级人民法院院长张文显教授的统计判断,目前我国已经提前迈入诉讼社会)的提前到来,相当部分大城市的中级法院收案数已经赶超基层法院的收案数,中级法院的审判职能有所加强。中级法院的审判职能是法律明确规定的,中级法院作为四级法院有机链条的重要一环,作为一级法院当然具有审判职能。

2、指导职能:中级法院的审判指导功能主要是通过对上诉审权能的行使,通过行使上诉审权能,中级法院可以发回重审、改判等多种手段实现对基层法院审判的指导,统一司法辖区内的裁判尺度,纠正基层法院不当的一审裁判,通过总结审判经验,出台地区性审判指导意见亦可统一法律适用标准,确保相似案件得到类似处理或相似裁判结果(即同案同判)。中级法院群的审判指导功能一方面是法律赋予的基本权能,另一方面则是统一一定司法辖区内裁判尺度以实现司法公正的审判工作需要。根据82年《法院组织法》 第二十四条第(三)项:“对基层人民法院判决和裁定的上诉案件和抗诉案件” 的规定,中级法院具备上诉审权能,可以通过对一审法院移送的上诉案件和抗诉案件的审理审理上诉案件行使上诉审权能。此外,司法公正不仅体现在个案的裁判,实现个案正义,亦包括相似案件得到相似或类似处理以实现整体上的类案正义,向整体性司法公正进路迈进。因此,中级法院群作为四级法院体系链条的重要一环,作为基层法院的上级法院有必要通过法律赋予的上诉审权能以通过对上诉案件的审理,采取包括改判、发回重审等多种方式统一中级法院司法辖区内裁判尺度的统一,这是一种事后补救,除此之外,统一裁判尺度还包括了事前预防,即适时总结地区性审判工作经验,通过加强调研出台审判指导性意见,在判前统一对法律适用模糊地带的适用标准,以实现裁判尺度的统一,确保司法辖区内相同案件得到相似裁判,实现类案正义,促进整体上的司法公正。

3、监督职能:监督职能是中级法院群的三大职能之一,是对审判、审判指导职能的补强。缺失了监督职能,审判难以确保向正义彼岸无限接近。监督职能亦是法律赋予中级法院的法定职能之一,根据82年《法院组织法》 第二十四条第(四)项:“人民检察院按照审判监督程序提出的抗诉案件”及《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条的规定,再审程序主要是由检察院抗诉或案件当事人申请引起,也就是当事人申请再审而人民法院认为确有必要提起再审或检察院提起抗诉的案件,中级法院作为基层法院的上级法院就必须对相关生效的一审裁判启动再审程序,对生效案件进行再审,行使审判监督权以纠正错误或不当的原审裁判。审判监督职能不仅包括启动再审程序对生效的原审案件进行再审,亦散落在中级法院上诉权的行使。行使上诉权对基层法院一审案件进行改判或发回重审亦是中级法院行使审判监督职能重要表现维度。

(一)部分上下级法院(限定于中级法院对所管辖基层法院及所属的高级法院之间)指导、监督关系异化为直接管理和行政领导关系,指导链条异化为管理锁链。

根据本文前述的分析,中级法院具有对基层法院的指导和监督功能,但却并无管理、领导职能。这在宪法中亦有明确规定。根据我国《宪法》第一百二十七条“最高人民法院是最高审判机关。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作”的规定,我国上下级法院只有监督关系,上级法院并无对下级法院的管理和领导关系,即中级法院独立审判,不受高级法院的领导,同时亦无权领导和管理其所属的基层法院。纵然,中级法院对基层法院具有审判监督和业务指导的关系,但却无权对其进行直接管理和行政领导。司法实践中,这种指导和监督链条却异化为管理锁链,中级法院通过接受所属高级法院的目标管理考核、人事任免安排变相接受了高级法院的领导和管理,而链条向下,中级法院亦通过开展对所属基层法院的目标管理考核等方式管理和领导基层法院。这种层层目标管理致使上下级法院关系异化为管理和领导关系。管理和领导关系不仅仅体现在层级目标管理考核,更重要体现在日常的司法行政事务中,上级法院有任务部署如调研、专项清理或集中整治等活动,一般都会通过发文、集中开会等方式层层分解到下级法院,下级法院必须在规定时间按照上级法院的工作部署和任务要求保质保量完成。这种关系链条的异化并不完全让审判监督和审判指导丧失,只是进行了功能上扩充,即由监督和指导扩展到管理和领导。

(二)部分中级法院上诉审功能退化锐变,俩审合并成一审,导致当事人上诉权的丧失,严重剥夺了当事人的诉讼权利。

上下级法院监督和指导关系异化不仅体现在上级法院管理和领导功能的扩展,亦表现在中级法院上诉审功能的退化锐变。因为层级目标管理考核,上级法院(中级法院)将下级法院(基层法院)一审案件的上诉审、发回重审率和改判率纳入到年度目标管理考核,因此下级法院为了应付考核任务分解到位,年终达标,往往采取在裁判前与上级法院法官沟通和领导汇报,尽可能将上诉率、发回重审率和改判率降到最低。这种做法泛滥到审判工作中,必将一二审直接简单合并成一审,因为一审法官在裁判前就通过向上级法院法官和领导请示、汇报,取得了一致共识或干脆直接采用二审法官的裁判意见裁判,当事人上诉到上级法院,结果必然是维持原裁判。二审法院法官在上诉案件还未移送之前就已经知晓案件情况,必然产生一种先入为主的思维和观念,进而维持原审法院的裁判结果,当事人行使上诉权进行上诉和申诉毫无意义。造成这种尴尬局面的原因是多元的,但关键在于管理锁链的存在,一方面基层法院的法官为了尽可能将一审案件的上诉率、发改率降到最低,往往在裁判前与上级法院法官进行案前沟通,另一方面,上级法院(中级法院)为了息事宁人,减少冤假错案确保案件质量,缓解信访申诉压力,主动干预一审法院的裁判,直接干预或插手一审法院的裁判。

此外,当事人自身亦有原因。当前,我国司法公信力普遍不高,很多当事人对法院不信任,对司法公正持一定的怀疑态度,在案件还未一审裁判之前,就到处信访,中级法院领导和法官在上诉案件还未移送和立案之前就已经无意中了解了案情。这种俩审并一审的做法是很不妥当的,因为俩审并一审,当事人的丧失基本上毫无意义,导致当事人上诉权的丧失,这种做法直接剥夺了当事人上诉权,亦使四级法院体系设置的架空或瘫痪。如果俩审可以合并成一审,那么法律完全不需要赋予当事人上诉权,四级法院体系设置架构亦可改变,直接由一级法院一包到底即可。笔者认为,上诉率不当纳入案件质量的考核指标,而上级法院的改判亦是正常之事,不应当将上诉率和改判率纳入案件质量考核计算指标。既然法律赋予了当事人上诉权,那么即使一审案件不存在任何错误或瑕疵,当事人依然有权上诉,上诉这种现象必然存在。案件的改判率亦是如此,如果大家对法律的理解和认知是不同的,那么就应当允许一二审有不同的法律适用观点和裁判意见,二审法院改变一审法院裁判结果导致一二审裁判结果不一致是正常的。将案件的改判率纳入案件质量考核指标有违司法规律。如果所有法官对法律的理解和适用是大致趋同或相似的,那么就完全没有必要设置二审或上诉审,只需要一审终身便可,这种不仅减轻了司法负荷,亦消减了当事人的诉讼成本。下级法院个别冤假错案完全可以通过再审或审判监督程序的启动纠正,只要一审和再审程序即可,二审或上诉审程序完全可以取消,法律设置二审程序完全是多余和画蛇添足。因此,无论是法官对法律的理解和适用相同或不同,均不应当将一审案件的上诉率和发改率纳入案件质量考核体系。

根据本文前述的分析,中级法院的职能定位存在严重的错位和越位,法律并未赋予中级法院对基层法院管理和领导权限,但上下级法院的直接管理和行政领导已经成为既成事实,独特的司法景观。因此要让中级法院职能定位回归本位,就必须废除管理锁链,理顺指导链条。首先,废除管理锁链上,取消中级法院对基层法院的年度工作目标管理考核,中级法院也不当接受高级法院的管理考核。人民法院是国家的审判机关,不同于一般的行政机关,其工作特质决定了其不当适用一般行政机关的一套管理规格和方法,而当根据司法的规律和特质,采取独特的管理考核模式。根据司法的人民性品质,司法权为人民赋予,因此人民法院工作的好坏应当主要接受人民群众的考核与监督而非来自上级法院的管理与考核。因此,必须斩断管理锁链,让司法回归群众路线,理顺上下级法院的指导链条关系,让中级法院与上下级法院定位于指导关系,让中级法院工作好坏的评价交还给人民,让人民群众来评判司法工作的好坏。具体到技术操作上,可以考虑用独立第三方机构的民意调查和群众司法满意度作为评判标尺,这不仅理顺上下级法院的关系,亦是对司法群众路线的回归与坚守。此外,案件上诉后,中级法院通过发回重审、改判等方式裁判本身就是对基层法院审判工作的监督和指导,无须再通过目标管理等条条框框对基层法院行使管理和领导权限,因为法律并未赋予其相关权限。

(二)严格限定诉讼案件裁判前的请示、汇报和沟通的适用范围,斩断两审并一审的联系纽带,促进中级法院与上下级法院关系的正常化。

从法律与中级法院职能权限来看,中级法院除了作为一审法院受理一审案件外,还具有上诉审权限审理来自基层法院的上诉案件以依法指导和监督基层法院的审判工作。但检视现有中级法院的实然职能上,在行使上诉权上,部分中级法院的法官有僭越基层法院的审判权的嫌疑。因为很多案件考虑到年底工作考评的需要,下级法院法官怕担责任等原因,往往在基层法院受理案件后,基层法院法官就主动向上级(即中级法院请示汇报案件)或来自上级法院的主动干预以确保案件质量,避免案件改判乃至发回重审等,这样案件一审还未裁判,上诉审法院的法官(也即中级法院的法官)就已经“全面充分了解”了可能会上诉到上诉审法院的案件。往往导致案件一审裁判后,上诉审法官先入为主或干脆简单维持。因为一审裁判结果因为案件提前请示汇报的原因,很可能就是二审法官的裁判意旨。当事人上诉毫无意义,两审合并成一审的危害是巨大的,他直接剥夺了当事人的上诉权。因此必须严格限制下级法院(基层法院)诉讼案件的请示回报的程序、适用范围和案件类型,以避免请示汇报的泛滥和防止中级法院法官对基层法院审判权的侵蚀与僭越,斩断两审合并成一审的联系纽带,让二审终审的审判制度名至实归。

在具体的技术操作上,笔者以为除非涉及到可能会引发群体性信访事件或引发社会不稳定的案件,否则所有一审法官在裁判前都无需也不应当与上级法院(中级法院或高级法院)的法官进行案情上的沟通或裁判意见上的汇报。因为如若大家对法律理解是相同或大致相似的,那么裁判前进行沟通和汇报是画蛇添足,浪费有限的司法资源。如若,上下级法院法官对法律的理解是不同或有差异的,进而可能导致地区司法裁判尺度的不统一,那么上级法院完全可以通过案例选编、改判或发回重审等方法行使上诉审权限改变或矫正一审法院的错误裁判并达致地区司法尺度的不统一,同样裁判前的案情汇报、意见请示亦是多余。而这其中最为关键的便是要取消一审案件上诉率、发回重审率和改判率等考核指标,从远期来看,整个目标管理考核体系均当废除,唯有如此,中级法院与上下级法院关系才能理顺并逐步正常化。中级法院才能回归本职,正当充分行使法律赋予其的相关权限,保障审判工作的顺利进行,确保审判工作按照法律规定和遵循诉讼规律依法有序进行。

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